System rozpatrywania odwołań w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego dotyczących projektów informatyzacji jest nieefektywny – uważają eksperci kancelarii Bird & Bird. Ich zdaniem odbija się to negatywnie na postępach cyfryzacji gospodarki i administracji Polski.
Autorzy raportu „Wpływ Krajowej Izby Odwoławczej na realizację przetargów w IT” doszli do takiego wniosku po przeanalizowaniu 346 wyroków wydanych w latach 2013-2015 w kluczowych postępowaniach dotyczących systemów informatycznych (software). Punktem wyjścia ich analizy jest stwierdzenie, iż wiele istotnych dla technologicznego rozwoju Polski projektów informatyzacji nie powiodło się. Powodów tego upatrują w obowiązujących procedurach zamówień publicznych, które są podstawowym sposobem wyłaniania wykonawców tych przedsięwzięć. W systemie zamówień publicznych istotną rolę przypisują zaś Krajowej Izbie Odwoławczej rozpoznającej odwołania od wyników postępowań przetargowych wnoszone przez ich uczestników.
Oferenci powszechnie odwołują się do KIO, „bez względu na istotność poruszanego przed izbą zagadnienia”. W liczbie odwołań istotną część stanowią te dotyczące systemów IT.
Zdaniem autorów raportu system orzekania przez arbitrów KIO jest nieefektywny. Negatywnie na merytoryczną trafność orzeczeń izby wpływają następujące czynniki:
- brak wyspecjalizowanych arbitrów (mimo znaczącej liczby oraz niejednokrotnie dużego stopnia skomplikowania postępowań informatycznych) i system alfabetycznego przydziału spraw, który nie sprzyja specjalizacji tychże arbitrów
- orzekanie w składach jednoosobowych (przyspieszyło rozstrzyganie, ale nie poprawia jakości orzeczeń) i niekorzystanie z biegłych (aby skrócić czas orzekania, arbitrzy skupiają się na uchybieniach formalnych)
- brak jednolitej linii orzeczniczej (orzeczenia są niespójne i nieprzewidywalne, zapadają odmienne wyroki w podobnych stanach faktycznych)
- ograniczone prawo kontroli wyroków, brak specjalistycznego sądu rozpatrującego skargi na orzeczenia KIO (rozpatrują je różne sądy okręgowe, których sędziom brakuje wiedzy z zakresu zamówień publicznych, kontrola instancyjna jest iluzoryczna, a wynik sprawy niemożliwy do przewidzenia)
- brak nadzoru merytorycznego nad arbitrami
Autorzy raportu przytaczają też przykłady kluczowych dla funkcjonowania państwa postępowań informatycznych, w których orzeczenia KIO wpłynęły na niepowodzenie projektu lub utrudniły jego wdrożenie przez zamawiającego. Są to m.in. projekty dotyczące informatyzacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Poczty Polskiej, Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa czy budowy Centrum Systemów Informatycznych Ochrony Zdrowia.
Raport przedstawia również rekomendacje, których wdrożenie poprawiłoby system orzekania przez KIO. Wśród nich m.in.:
- wprowadzenie specjalizacji arbitrów
- zwiększenie liczby ich szkoleń, również z zakresu IT
- szerokie korzystanie przez arbitrów z biegłych
- powrót do orzekania w składach trzyosobowych
- zapewnienie jednolitej linii orzeczniczej przynajmniej w kwestiach prawnych kluczowych dla całego systemu zamówień publicznych
- rozpatrywanie odwołań z uwzględnieniem podejścia celowościowego i funkcjonalnego
- powołanie specjalnego sądu, którego sędziowie będą dobrze znać prawo zamówień publicznych
Autorami raportu są prawnicy z warszawskiego biura kancelarii Bird & Bird: Maciej Gawroński, partner zarządzający, Monika Kucharczyk, szef praktyki prawa zamówień publicznych oraz Karina Bieniek z zespołu IT i transakcji handlowych.
Publikacja powstała pod patronatem Krajowej Izby Gospodarczej.
*****
Komentuje Maciej Gawroński:
Powracające pytania o przyczyny niepowodzeń kluczowych projektów IT prowadzą do konieczności kompleksowej analizy systemu, w którym te projekty są realizowane. Zdecydowana większość zamówień IT, które mają wpływ na cyfryzację państwa odbywa się w oparciu o zamówienia publiczne regulowane przez ustawę Prawo zamówień publicznych. W całym tym procesie istotną rolę odgrywa Krajowa Izba Odwoławcza, która jest organem właściwym do rozpoznawania odwołań wnoszonych w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. Niestety system orzekania jest nieefektywny, dlatego też przygotowaliśmy raport przedstawiający rekomendacje zmian systemowych.
Opracowanie: Ireneusz Walencik
