Rządowa kancelaria prawnicza: sprawozdanie z roku na rynku

531

Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej weszła na część rynku usług prawnych obejmującą doradztwo dla sektora państwowego i w 2017 r. zarobiła 10 mln zł. Nie zdobyła natomiast segmentu obsługi procesów państwowych spółek.

Tak wynika ze sprawozdania z jej działalności w 2017 r., które w lipcu 2018 r. zaakceptowała sejmowa Komisja do Spraw Energii i Skarbu Państwa.

W 2017 r. dotychczasowa Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa zmieniła się w Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej. Przekształcona instytucja uzyskała nowe kompetencje, które pozwalają nazywać ją rządową albo państwową kancelarią prawniczą. Miała nie tylko reprezentować w procesach cywilnych administrację państwową, lecz także spółki z udziałem mienia państwowego. Miała być nie tylko pełnomocnikiem procesowym organów i firm państwowych, lecz także ich doradcą prawnym, negocjatorem i mediatorem.

Słowem, miała przejąć część rynku usług prawnych obejmującą sektor państwowy, od dotychczas go obsługujących kancelarii prywatnych. Jak poradziła sobie z tym zadaniem, z nową rolą? Odpowiedzi na to pytanie można szukać np. w sporządzonym dla Sejmu sprawozdaniu z jej działalności.

Rynek procesów spółek państwowych nie podbity

Ustawa o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, iż stoi ona na straży praw i interesów majątkowych państwa, w tym jego skarbu oraz mienia państwowego należącego do jego spółek. Jej zadania wyszły poza procesową ochronę mienia państwowego obejmując również czynności nieprocesowe, a także procesowe, ale dotyczące praw i interesów niemajątkowych.

Prokuratoria reprezentuje państwo polskie (w tym Skarb Państwa, organy administracji rządowej, państwowe jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej), a także określone w ustawie państwowe osoby prawne, spółki z udziałem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, w postępowaniach przed sądami i trybunałami.

Należy do niej dziś nie tylko zastępstwo Skarbu Państwa w procesach cywilnych przed Sądem Najwyższym i sądami okręgowymi oraz polubownymi, a także zastępstwo Polski przed trybunałami międzynarodowymi, jak niegdyś. Nowe, szersze zadania obejmują np. zastępstwo organów administracji rządowej przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym. Prokuratoria może przejmować np. reprezentację organów regulacyjnych w rozpoznawanych przez sąd ochrony konkurencji i konsumentów sprawach z zakresu ochrony konkurencji, regulacji energetyki, telekomunikacji i poczty oraz transportu kolejowego. Nowym uprawnieniem jest również zastępstwo Skarbu Państwa, państwowych jednostek organizacyjnych i organów administracji rządowej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W obu opisanych wypadkach Prokuratoria ma włączać się do postępowań dla ochrony ważnych praw lub interesów państwa – na wniosek wymienionych stron. Jak wynika ze sprawozdania, w 2017 r. PG RP wykonywała w kilku sprawach zastępstwo jednostek państwowych reprezentujących Skarb  Państwa oraz organów administracji rządowej w postępowaniach karnych.  Reprezentowała też stationes fisci w dwóch postępowaniach  sądowoadministracyjnych dotyczących własności gruntów zajmowanych przez zarządców infrastruktury kolejowej. Wykonywanie zastępstwa w tych nowych dziedzinach nie stanowi znaczącej części spraw prowadzonych przez Prokuratorię – napisano w sprawozdaniu.

Istotną nowością jest kompetencja do reprezentowania podmiotów zarządzających mieniem państwowym w sądowych sporach cywilnych, w których wartość przedmiotu sprawy przewyższa 5 mln zł. Chodzi tu o: inne niż Skarb Państwa państwowe osoby prawne (np. przedsiębiorstwa państwowe); spółki z udziałem Skarbu Państwa; spółki z udziałem państwowych osób prawnych.

Zostały one imiennie określone w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów, które wymieniało prawie 600 podmiotów. Do takiego zastępstwa potrzebna jest zgoda tych spółek (nie – jeśli wymaga tego ochrona ważnych praw i interesów mienia państwowego). Ze sprawozdania wynika, iż owe podmioty miały wątpliwości w kwestii wyrażenia zgody na rozpoczęcie wykonywania obsługi prawnej przez Prokuratorię. Jako podstawowy problem wskazywały szczególny charakter prowadzonej działalności i związaną z tym potrzebę wąskiej specjalizacji w zakresie obsługi prawnej. Część tłumaczyła się brakiem prowadzonych postępowań sądowych. Inne natomiast podniosły argument trudności w rozwiązaniu w trakcie roku zawartych wcześniej z kancelariami zewnętrznymi umów o obsługę prawną. „Generalny charakter zgody i brak prawnej możliwości przekazania do PG RP wyłącznie spraw „niewyspecjalizowanych” skutkował całkowitą odmową przekazania obsługi prawnej” – napisano w sprawozdaniu. W konsekwencji w 2017 r. zgodę dały Prokuratorii trzy spółki: PLL LOT, Polska Grupa Zbrojeniowa i Jastrzębska Spółka Węglowa.

Zgodnie ze sprawozdaniem, liczba nowych spraw sądowych z udziałem Prokuratorii w 2017 r. była większa o 13 proc. niż w 2016 r. Natomiast liczba spraw prowadzonych ogółem w minionym roku zwiększyła się o ok. 12 proc.

W 2017 r. Prokuratoria podjęła budowę zespołu prawników do samodzielnego prowadzenia sporów arbitrażowych  w języku angielskim ograniczając korzystanie z kancelarii zewnętrznych. Prowadzili oni osiem postępowań arbitrażowych we współpracy z właściwymi urzędami państwowymi. Pozwoliło to ograniczać koszty wydatków na kancelarie.

Opinie wygenerowane prawem

Rozszerzyły się także pozasądowe kompetencje Prokuratorii. Dziś nie tylko jest opiniodawcą, ale także quasidoradcą prawnym premiera – w tej roli ma dla niego przygotowywać raporty, analizy i stanowiska prawne, dotyczące np. projektów aktów normatywnych, czynności prawnych dokonywanych przez podmioty państwowe, a także orzeczeń sądowych w sprawach Polski. Ma także opracowywać rekomendacje i wzory postanowień czynności prawnych.

Jeśli zaś chodzi o opiniowanie, to wprowadzono obowiązek uzyskania przez „podmioty reprezentujące Skarb Państwa” odpłatnej opinii Prokuratorii (np. na temat ryzyk procesowych) o czynnościach prawnych oraz umowach w zamówieniach publicznych, w których wartość przedmiotu przekracza 100 mln zł. Od organów reprezentujących Skarb Państwa oraz spółek państwowych wymagana jest również opinia Prokuratorii w sprawie zawarcia umowy o doradztwo prawne z zewnętrzną kancelarią, jeżeli wysokość wynagrodzenia przewidzianego za świadczone usługi przekracza 500 tys. zł netto rocznie albo nie jest określona z góry.

Jak wynika ze sprawozdania w 2017 r., Prokuratoria otrzymała 348 wniosków o wydanie opinii – w 2016 r. było ich 42, co oznacza wywołany zmianą przepisów wzrost o 728 proc. Sprawozdanie podkreśla również zainteresowanie współpracą z Prokuratorią przy tworzeniu wzorów umów i opiniowaniu ich projektów ze strony jednostek resortowych (n[. ministerstwa: cyfryzacji, rozwoju, obrony narodowej, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad) – w celu maksymalnego zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa.

Kolejnym z ustawowych zadań Prokuratorii jest „opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących istotnych praw lub interesów Polski, w tym Skarbu Państwa, oraz organów wymiaru sprawiedliwości, a także dotyczących postępowań przed sądami i trybunałami”. W 2017 r. wpłynęło do niej 1287 wniosków o opinie legislacyjne do projektów dokumentów rządowych, co w porównaniu z 2016 r. oznacza wzrost o 652, czyli o ok. 103 proc.

Wprowadzono także obowiązkowy udział Prokuratorii w negocjacjach i mediacjach w sprawach z udziałem organów i spółek państwowych, jeśli zdecydują się one na taką pozasądową formę rozstrzygania sporu. Według sprawozdania, w 2017 r. udział Prokuratorii w negocjacjach ugodowych znacząco wzrósł, co mogło mieć związek z uchwaleniem przepisów umożliwiających jednostkom sektora finansów publicznych zawarcie ugody, jeśli uznają, że jej skutki będą korzystniejsze niż prawdopodobny wynik procesu sądowego lub postępowania arbitrażowego. Udało się zakończyć ugodą skomplikowane, długoletnie spory sądowe, np. związane z budową dróg i informatyczne.

Przy Prokuratorii powstał także specjalny stały sąd polubowny do rozstrzygania sporów pomiędzy organami i spółkami państwowymi. Przewidziane są trzy drogi polubownego rozwiązywania sporów: mediacja, koncyliacja i arbitraż. W 2017 r. według sprawozdania, w sądzie polubownym przeprowadzono dwa spotkania informacyjne. W wyniku pierwszego strony zainicjowały i rozpoczęły postępowanie mediacyjne, zaś w wyniku drugiego – złożyły wniosek do sądu, przed którym toczyła się sprawa, o skierowanie sprawy do mediacji.

Weszło 29 referendarzy

W nowej Prokuratorii zrezygnowano z podziału na radców i starszych radców, proponując w to miejsce radców i referendarzy. Ci ostatni to coś jakby aplikanci, ale z pewnymi samodzielnymi uprawnieniami. Albowiem mogą – pod nadzorem radców – wykonywać czynności procesowe przed sądami oraz inne zadania, a po trzech latach pracy ubiegać się o awans na radcę. To ścieżka zawodowego awansu dla asystentów radców. Na koniec 2017 r. w Prokuratorii zatrudnionych było 29 referendarzy i ok. 130 radców.

Biorą opłaty od klientów, to i zarabiają

PG RP w odróżnieniu od PG SP nie pracuje dla swoich państwowych klientów za darmo. Aby sfinansować jej potężniejącą działalność przewidziano inne niż budżet państwa sposoby gromadzenia przez nią pieniędzy, przede wszystkim odpłatność usług.

Zgodnie z ustawą, źródłem dochodów dla Prokuratorii są opłaty za zastępstwo procesowe od spółek i przedsiębiorstw państwowych (ale nie od administracji) oraz wynagrodzenia za sporządzanie zleconych jej opinii. Państwowi klienci płacą jej roczne abonamenty w wysokości od 5 tys. do 200 tys. zł, a w nich – zróżnicowane opłaty stałe za zastępstwo procesowe oraz 300 zł stawki godzinowej za opinie prawne. Stawki za reprezentację procesową i opiniowanie są pokrywane z uiszczonej z góry opłaty abonamentowej do jej wysokości. Abonament stanowi swego rodzaju limit wynagrodzenia za obsługę prawną – jego wykorzystanie jest liczone tak, że od zapłaconej kwoty odejmowane są kolejno opłaty za usługi wykonane w danym roku. Gdy limit się wyczerpie, za kolejne usługi trzeba płacić ekstra według stawek z rozporządzenia. Jeśli jednak nie zostanie wykorzystany do końca, pozostała kwota w Prokuratorii zostaje.

Podmioty reprezentujące Skarb Państwa przekazują Prokuratorii kwotę w wysokości 1 proc. zaspokojonego roszczenia pieniężnego w sprawach, w których skutecznie występowali jej prawnicy. Pieniądze te są przeznaczane m.in. na doskonalenie zawodowe jej pracowników.

Według sprawozdania, w 2017 r. Prokuratoria zrealizowała dochody na kwotę ponad 10 mln  zł, w tym ok. 0,5 mln pochodziło z opłat i kosztów sądowych uiszczanych z tytułu postępowań na rzecz Skarbu Państwa, 3,4 mln zł – z rocznej opłaty abonamentowej za wykonywanie zastępstwa oraz wydawanie opinii prawnych, 6,2 mln zł – z opłat za zastępstwa procesowe, a 17,7 tys. zł – z opłat za opinie prawne na zlecenie.

Jak wynika ze sprawozdania, w 2017 r. doszło do powiązania poziomu wynagrodzeń radców i referendarzy Prokuratorii z poziomem wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych. Średnie wynagrodzenie radcy wynosiło 9,9 tys. zł, natomiast referendarza – ok. 6,2 tys. zł.

Ireneusz Walencik

i.walencik@rynekprawniczy.pl